mercredi 29 octobre 2014

Le report sine die de l’écotaxe, symbole des fluctuations des grands partis de gouvernement français face à l’écologie

Ségolène Royal, la Ministre de l’Environnement, a annoncé, le 9 octobre dernier, le report sine die – autant dire l’abandon – de la taxation des transports routiers polluants : l’écotaxe. Cette mesure devait dissuader les transporteurs de passer par la route tout en apportant une source de financement pérenne aux projets de transports en commun, dans un contexte général de contraction budgétaire.

Son abandon est surprenant à première vue, dans la mesure où l’écotaxe représentait l’une des rares politiques environnementales sur lesquelles la plupart des acteurs politiques étaient d’accord. Elle était en effet partie intégrante des engagements du Pacte écologique de Nicolas Hulot, que Ségolène Royal – ironie de l’histoire – et Nicolas Sarkozy avaient signé en grande pompe au cours de la campagne pour l’élection présidentielle de 2007. Elle a par la suite constitué l’une des décisions phares du Grenelle de l’environnement. Enfin, sa mise en œuvre concrète a été votée de façon consensuelle à l’Assemblée nationale en 2009 : les députés UMP, aujourd’hui remontés contre cette mesure, l’avaient voté à l’unanimité, soutenant le projet de loi gouvernemental ; les députés PS, pourtant dans l’opposition, ne trouvaient alors rien à redire à la délégation de la collecte de l’impôt à l’entreprise Ecomouv. Comment expliquer l’échec d’une politique apparemment si consensuelle ?

Trois explications peuvent être avancées.

Premièrement, la mobilisation des « bonnets rouges » au début de l’année 2013 – date théorique de sa mise en œuvre – avait déjà obtenu le report de la mise en œuvre concrète de la taxe et l’exemption de la Bretagne du dispositif. L’argument défendu par ces derniers était assez simple : l’écotaxe, en renchérissant le prix du transport, allait nuire à la compétitivité d’une région spécifique, la Bretagne, pour deux raisons. D’une part, le modèle économique breton repose largement sur l’exportation de produits agricoles. Le pourcentage d’emplois dans le secteur primaire est deux fois plus élevé que dans le reste de la France, et l’industrie agroalimentaire constitue le premier secteur industriel de la région. D’autre part, les autoroutes bretonnes étant exemptées de péages, la mise en œuvre de l’écotaxe allait affecter le coût du transport en Bretagne plus que dans les autres régions. Or, la Bretagne est un bastion électoral du Parti socialiste depuis plus de 30 ans (François Hollande y avait obtenu plus de 56% des suffrages) et nombre des parlementaires et ministres socialistes originaires de la région se sont faits les porte-voix, au sein de la majorité gouvernementale, des revendications des « bonnets rouges.

Deuxièmement, l’échec de la mise en œuvre de l’écotaxe poids-lourds s’explique les fluctuations des grands partis français face à l’écologie. D’une part, UMP et PS accordent en moyenne, une attention assez faible à l’environnement. C’est ce dont dont témoigne le Graphique 1 ci-dessous, qui montre bien que la place laissée à l’environnement dans les programmes électoraux des deux principaux partis est nettement plus faible en France que dans les autres pays de l’OCDE et de l’Union européenne. Elle est plus de deux fois plus faible qu’en Allemagne, et même légèrement plus faible qu’au Royaume-Uni, dont les partis ne sont pourtant pas connus pour être particulièrement favorables à la protection de l’environnement.



Sources : Comparative Manifestos Dataset

De même, l’attention accordée à l’environnement par les grands partis français est très fluctuante, comme en témoigne le Graphique 2 ci-dessous. En effet, si l’on constate indubitablement une tendance à l’augmentation de la place laissée aux questions d’écologie, les oscillations de la saillance de l’environnement dans les programmes sont la norme. Elles témoignent de l’absence de transformation doctrinale profonde des grands partis de gouvernement français vis à vis de ces questions. Il est impossible de dire qu’un parti, plus qu’un autre, s’est saisi de ces questions. Cette situation rend d’autant plus facile les retournements de position des acteurs politiques, dont l’abandon de l’écotaxe témoigne de manière crue.


Sources : Comparative Manifestos Dataset

Ainsi, les députés UMP ont commencé à critiquer le gouvernement socialiste, qui ne faisait pourtant que mettre en œuvre une décision prise par le gouvernement précédent, dès le début de la mobilisation des « bonnets rouges ». Ce phénomène est renforcée parce que l’alternance politique, caractéristique des régimes majoritaires comme la Vème République, a la double conséquence de transformer le rapport opposition/gouvernement en un jeu de rôle – on s’oppose par principe – et de dédouaner les partis politiques de leurs responsabilités passées. Cela explique la faible continuité des politiques environnementales françaises, qui de par la nature des enjeux en question, impliquent un engagement politique sur le long terme. Le jeu de la démocratie majoritaire et les fluctuations idéologiques des partis empêchent donc la cohérence et la stabilité des politiques environnementales Ainsi, on peut légitimement se demander ce qu’il adviendra de la décision prise par l’Assemblée nationale, au moment même où Ségolène Royal abandonnait l’écotaxe, de réduire la part du nucléaire dans le mix électrique français des 75% actuels à 50% en 2025. Une telle promesse, qui engage le moyen et long terme, survivra-t-elle à la probable alternance de 2017 ?

Enfin, la réticence des partis de gouvernement à mettre en œuvre des politiques environnementales efficaces s’explique par la nature des biens environnementaux – l’air, l’eau, la biodiversité… Ces biens constituent des biens communs, dont Elinor Ostrom, une politiste qui a reçu le prix Nobel d’économie en 2009, a expliqué la difficile gouvernance (un de ses principaux ouvrages sur le sujet a été traduit en français en 2010). Ils ont la spécificité d’être non exclusifs et rivaux. Ce sont des biens non exclusifs puisqu’il est difficile, voire impossible d’empêcher une certaine catégorie d’acteurs d’en jouir ; ce sont des biens rivaux car la consommation d’une unité de ces biens par un membre du groupe supprime ou réduit la disponibilité de ce bien pour les autres. Ainsi, il est impossible d’interdire de bénéficier des biens communs que sont un climat stable ou un air de qualité (ce sont des biens non exclusifs), mais le développement du transport routier, par exemple, réduit la disponibilité de ces biens communs pour la majorité des Français (ce sont des biens rivaux). Pour la majorité des individus, le développement du transport routier dégrade la qualité de l’air et la stabilité du climat, sans contreparties bénéfiques.


Le problème, c’est que le gain individuel apporté par la mise en œuvre de l’écotaxe pour tous ceux qui bénéficieraient d’un air moins pollué et d’un climat moins instable est beaucoup plus faible que la perte individuelle engendrée par l’écotaxe pour les transporteurs routiers. En clair, quand le gouvernement met en place une politique de type écotaxe, les gagnants sont très nombreux, mais ont l’impression de gagner peu. Au contraire, les perdants sont peu nombreux, mais perdent beaucoup. Et des perdants qui perdent beaucoup, aussi peu nombreux soient-ils, ont une capacité bien supérieure à influencer la prise de décision politique que des gagnants qui gagnent peu, aussi nombreux soient-ils. Tant que les grands partis de gouvernement ne sentiront pas une pression accrue de citoyens demandant des politiques environnementales, les fluctuations stratégiques, qui mènent à l’abandon de l’écotaxe, devraient continuer.

mardi 14 octobre 2014

Le Sénat contrôlé par la gauche : une occasion ratée...

Les élections sénatoriales du 28 Septembre dernier ont mis fin à un événement inédit : le contrôle de la présidence du Sénat par la gauche. Cependant, cette nouvelle alternance dans la chambre haute renoue avec l’un des traits caractéristiques du Sénat, son contrôle par une majorité hostile à la majorité gouvernementale. Déjà, dans le sillage de son premier Président sous la Vème République, Gaston Monnerville, le Sénat fut dans l’opposition au Général de Gaulle au début de celle-ci. Mais surtout, entre 1981 et 2011, la surreprésentation des grands électeurs issus des petites communes rurales - traditionnellement plus favorables à la droite – a systématiquement placé le Sénat dans l’opposition aux majorités gouvernementales de gauche (1981-1986, 1988-1993 et 1997-2002). Entre les élections sénatoriales de 2011 et les élections présidentielles et législatives de 2012, le Sénat a pour la première fois été contrôlé par l’opposition à la majorité gouvernementale de droite. Nous revenons sur les pouvoirs non-négligeables de cette institution avant de tirer le bilan de ces trois ans.


Le pouvoir du Sénat

Pour comprendre les effets potentiels sur la production législative d’un Sénat dans l’opposition, un examen attentif des précédentes expériences est éclairant.

Le bicamérisme français est inégalitaire. Et selon l’article 45 de la Constitution de 1958, la majorité à l’Assemblée Nationale a le « dernier mot ». Il est donc possible de passer outre une éventuelle opposition au Sénat. Est-ce pour autant que le contrôle du Sénat par l’opposition n’a pas d’impact sur la capacité du gouvernement à légiférer ?

Il s’agit là sans doute d’une conclusion hâtive et contredite par les faits. En effet, la production législative est beaucoup plus faible lorsque le Sénat est dans l’opposition (0,97 loi par jour effectif en session) que lorsqu’il est dans la majorité (1,37). Autrement dit, la productivité augmente de 40% lorsque le Sénat n’est pas dans l’opposition. Pourtant la Gauche a, face à un Sénat hostile, eu recours de manière très régulière à l’article 45 : dans plus d’un tiers des lois adoptées, l’Assemblée Nationale a eu le dernier mot contre 3% des lois adoptées par la Droite.

De même parmi les divers dispositifs du parlementarisme rationalisé permettant d’accélérer le processus législatif, la déclaration d’urgence (ou ‘procédure accélérée d’examen’) d’un projet de loi a été plus intensivement utilisé face à un Sénat dans l’opposition (30,2% des lois adoptées hors lois de ratification des traités et conventions internationales) que lorsque le Sénat n’est pas contrôlé par l’opposition (23,6%). Cette procédure permet, dès la fin de la première lecture d’un projet de loi dans les deux chambres, en cas de désaccord entre elles, la réunion d’une Commission Mixte Paritaire (CMP) rassemblant des sénateurs et députés. Celles-ci furent plus nombreuses (respectivement dans 53,9% et 37,2% des lois adoptées) et plus souvent infructueuses (respectivement 59,1% et 4,5% de désaccord) lorsque le Sénat est dans l’opposition que lorsqu’il est dans la majorité. Bien que la gauche ait réduit le nombre de lectures des projets de loi au Parlement avant la tenue d’une commission mixte paritaire, ceci ne fut pas suffisant pour atténuer l’impact d’un Sénat hostile sur la production législative.

Ainsi au regard du processus législatif, la faiblesse institutionnelle du Sénat ne doit pas être surestimée. Passer outre le Sénat prend toujours du temps et diminue par conséquent la production législative. Dans cette perspective, c’est notre conception même de la cohabitation qu’il faut redéfinir. En effet, la cohabitation – lorsque le Président est dans l’opposition à la majorité de l’Assemblée - n’affecte pas la production législative : 1,2 lois loi par jour effectif en session en situation de cohabitation contre 1,16 hors cohabitation. Au contraire, l’hostilité du Sénat a un impact important sur la capacité de la majorité législative à mettre en œuvre son programme.


Le Sénat à gauche : une exception à la règle

Les sénatoriales du 28 septembre ont représentent bel et bien le début d’une nouvelle cohabitation, cette fois entre la gauche au pouvoir et la droite au Sénat. Cette cohabitation n'a duré que quelques mois, jusqu'à la victoire de gauche aux élections législatives de juin 2012.
Dans un premier temps, la cohabitation a eu les effets attendus, rendant le processus législatif pour le gouvernement et la majorité de droite à l'Assemblée plus compliqué.

Le graphique ci-contre présente l’évolution des recours aux Commissions mixtes paritaires (CMP) et au Dernier mot au cours des 10 dernières sessions parlementaires. Le Dernier mot est rare lorsque la droite contrôle l’Assemblée et le Sénat. Et au cours des années 2004 à 2010, le gouvernement n’y a pratiquement pas eu recours (1 seule utilisation pendant la session parlementaire 2009/2010).

Les choses se compliquent, cependant, au cours de la session de 2011/2012, voire avant. A l’approche des élections, on constate un certain raidissement des rapports entre le Sénat et le gouvernement, marqué par un nombre croissant de déclaration d’urgence au titre de l’article 45, au nombre de 43 pour cette session. Par ailleurs, dès 2010, on observe une augmentation du nombre de CMP. L’année suivante, on constate une augmentation très sensible de « Derniers mots », qui sont au nombre de 13 pour cette session. Ils portent sur une variété de sujets allant d’un texte de lois sur les délinquants mineurs au remboursement des frais de campagne en passant par une loi rectificative sur le budget de la sécurité sociale.
Cela s’inscrit dans la continuité de ce que nous avons expliqué plus haut. L’année 2011 inaugure bien une nouvelle cohabitation et cela se ressent clairement au niveau des relations entre les chambres. Le basculement à gauche du Sénat rend le processus législatif pour la droite au pouvoir considérablement plus pénible.

Ce qui est plus étonnant est que l’arrivée au pouvoir de la gauche en 2012 ne va pratiquement rien changer. Alors qu'en se trouve désormais en période de fait majoritaire, c'est-à-dire de coïncidence de la majorité dans les deux chambres du Parlement, on devrait s'attendre à un retour à la « normale ». Or il n'en est rien ! Le nombre de CMP augmente en 2013/2014 après un léger répit au cours de la session précédente. Pis, le nombre de Derniers mots est identique qu’au cours de l’année de « cohabitation » en 2011/2012.
La raison réside sans doute dans la fragilité de la majorité de gauche au Sénat. La majorité de la gauche n’est que de six sièges. Et au fur et à mesure que les tensions augmentent avec le groupe « communiste, républicain et citoyen » (21 sièges), la majorité disparaît dans les faits. La sortie des Verts (10 sièges au Sénat) du gouvernement en mars 2014 limite encore davantage le contrôle du Sénat par le gouvernement.

En somme, le Sénat représente une institution souvent sous-estimée aux pouvoirs bien réels et contraignants. La gauche a expérimenté le coût lié à la majorité (presque) systématiquement de droite de cette institution. La courte période de majorité de gauche dans les deux chambres entre 2012 et 2014 n’a cependant pas représenté un changement réel pour la gauche en raison des tensions internes de cette majorité. Désormais, on est de retour à une période de « cohabitation » entre une majorité de gauche à l'Assemblée et une majorité de droite au Sénat, qui a caractérisé tous les gouvernements de gauche d'avant 2012.

Sylvain Brouard et Emiliano Grossman



jeudi 2 octobre 2014

Le Front National profite-t-il des gouvernements de gauche ?



Il y a trois mois, j’avais écrit sur ce blog que lorsque l’extrême droite gagne c’est au détriment de la gauche. Récemment, Nora Berra, une proche de Nicolas Sarkozy a twitté : "À chaque fois que le Front national est fort, ce sont les socialistes qui sont au pouvoir". Trois jours après, le journaliste du Monde Matthieu Jublin soulignait la fausseté de cette affirmation, en montrant, chiffres à l’appui, que l’évolution du vote FN n’est pas dépendante de qui gouverne. A cette occasion, j’ai reçu plusieurs e-mails qui m’ont demandé, à juste titre, ce qu’il en est.

Avant de répondre, je vais brièvement résumer la différence essentielle entre ce que j’avais montré et la thèse contenue dans le tweet. Ma thèse est que les partis de gauche et d’extrême droite partagent une vocation à protéger les citoyens défavorisés contre les grandes menaces économiques. Lorsque les citoyens se sentent menacés économiquement, ils se tournent donc vers la gauche ou l’extrême droite. Or, lorsqu’ils se ne sentent pas protégés économiquement sous un gouvernement de gauche, ils tendent à se tourner davantage vers l’extrême droite. L’extrême droite, donc, profite plus d’une gauche décevante que d’une droite décevante.

Il faut également noter qu’un raisonnement analogue peut s’adapter à d’autres enjeux. Prenons, par exemple, les enjeux sécuritaires. Les partis de droite et d’extrême droite promettent la diminution du crime. Sur ce point, l’extrême droite tend à bénéficier davantage des échecs de la droite, que de la gauche.

Ce que je soutiens, au final, est que le FN tend à concurrencer davantage la gauche parce que la protection économique est un enjeu prioritaire pour une large majorité de citoyens, par rapport à d’autres enjeux, comme la protection contre le crime.

Est-ce que cela signifie que quand le FN est fort, les socialistes gouvernent, comme l’affirme Nora Berra ? Oui et non.

Non, parce que le FN peut parfois bénéficier des échecs de la droite. Par exemple, sa plus grande percée sous un gouvernement de droite est sous la présidence Sarkozy, dont la campagne avait particulièrement insisté sur l’enjeu du crime. Il est d’ailleurs fort de café que ce soit la vice-présidente de l’association des Amis de Nicolas Sarkozy qui ait adressé à la gauche une telle critique.

En revanche, une partie de l’affirmation est correcte : le FN tend à percer plus sous la gauche que sous la droite. C’est ce que je vais montrer maintenant.

Prenons d’abord les législatives. Depuis 1981, le FN augmente son score en moyenne de 3 points de pourcentage après une majorité de gauche, alors que l’augmentation est de 1 point après une majorité de droite. A noter que parmi les gouvernements de gauche, seul celui de cohabitation de Lionel Jospin a été suivi d’une baisse du vote FN en 2002 (eh oui, aux législatives, il a baissé). Or, si l’on exclut du calcul les gouvernements qui étaient en cohabitation, la tendance moyenne des scores du FN après un gouvernement/président de droite est très légèrement à la baisse, alors qu’après un gouvernement/président de gauche, le FN gagne en moyenne 6 points de pourcentage.

Maintenant, prenons les présidentielles. Lorsque François Mitterrand prend la présidence en 1981, le FN n’arrive même pas à 1% des voix. Lorsque Mitterrand quitte le pouvoir en 1995, le FN est à 15%. En 2012, à la fin de la période des présidences de droite Chirac et Sarkozy,  le FN est à 18%. Il a donc augmenté encore, mais relativement peu par rapport à la première période socialiste. Maintenant, il faudra attendre l’élection de 2017 pour voir ce qui se passera après une nouvelle présidence socialiste. Pour le moment, les sondages prédisent un score du FN qui avoisinerait les 25%.

L’analyse des élections européennes confirme également cette tendance, comme je l’ai montré dans mon billet de juin. En moyenne, lorsque ces élections ont lieu sous un gouvernement de droite, le score du FN ne bouge pas par rapport à l’élection précédente. En revanche, le FN gagne 6 points en moyenne lorsque la gauche gouverne.

Bien sûr, toutes ces analyses se fondent sur un nombre faible d’élections. Mais même avec cela, il est possible de voir des faits qui reviennent avec régularité. Le problème de l’article de Matthieu Jublin est qu’il mélange les élections ; or, une présidentielle ne « vaut » pas une européenne, parce que les enjeux sont différents et la participation n’est pas la même. En analysant par type d’élection et en portant l’attention sur les moyennes, plutôt que sur les fluctuations, un lien empirique entre gouvernement socialiste et montée du FN apparaît clairement.